Alkotmányozás 1848-1849-ben
Magyarország új alaptörvényének előbeszédében egy sajátos ellentmondásra
figyelhetünk fel. A szöveg hivatkozik a (pontosabban meg nem határozott) történelmi
alkotmányra, az 1956-os forradalomra és szabadságharcra (amelynek nem voltak
alkotmányos szempontból értékelhető hatásai); ugyanakkor hiába keresünk benne
bárminemű utalást az 1848. évi törvényhozásra – holott köz- és jogtörténeti evidencia,
hogy a modern magyar polgári állam kiépítése és alapjainak lerakása abban a 31
törvénycikkben történt meg, amelyek többségét 1848. március 17. és április 7. között
történt meg az alsótáblán, s amelyeket V. Ferdinánd király 1848. április 11-én
szentesített.
Az 1848. tavaszi törvényalkotói munkát utóbb sok kritika érte, mind a kortársak,
mind az utókor részéről. Érdekes módon, mind az 1867-es kiegyezés hívei, mind a
kiegyezési rendszer radikális ellenfelei megtalálták a maguk fogását az 1848-as
törvénykönyvön. Az előbbiek a hevenyészettséget, rögtönzöttséget,
végiggondolatlanságot rótták a törvényalkotók (közülük különösen Kossuth Lajos)
szemére1; az utóbbiak pedig azért tették kritikájuk tárgyává a törvényeket, mert azok
egyes problémákat egyáltalán nem, egyes kérdéseket ideiglenesen, egyeseket pedig
nem a kritikusok által elvárt következetességgel szabályoztak.
Ugyanakkor a kiegyezés 1848-as és 1849-es kritikusai (köztük maga Kossuth is) éppen arra
hivatkoztak, hogy a kiegyezést megelőző és követő törvényalkotás nem felelt meg az
1848-as törvények – vagy, ahogy röviden fogalmaztak – az 1848. évi alkotmány
szellemének és iránymutatásának.
Magyarországnak 1848 előtt nem volt írott alkotmánya (e tekintetben a magyar
jogfejlődés inkább az angol, mint az amerikai vagy a francia mintát követte), s éppen
ennek következtében a magyar „történeti alkotmány” egyszerre lehetett hivatkozási
alapja a (birodalmi) központosító és a rendi decentralizációs törekvéseknek Ha csak az
írott törvényanyagot nézzük, közel 850 év eltérő helyzetekben keletkezett
jogszabályait kellett és lehetett alkalmazni és hivatkozni, s akkor még nem is
beszéltünk a Tripartitumban vagy a megyei és szabad királyi városi statútumokban
testet öltő szokásjogról.
is vezetett. Az uralkodói hatalmat képviselő magyar kormányszékek (hátuk mögött a
birodalmi kormányzattal) azt az álláspontot képviselték, hogy mindazon kérdésekben,
amelyekben a törvények határozottan nem intézkednek, a végső döntés joga az
uralkodóé (azaz a kormányzaté). Ezzel szemben a magyar rendi, s az ebből kinövő
reformellenzék tagjai azon az állásponton voltak, hogy a lényeges kérdésekben az
1 Ld. pld. Salamon Ferenc: A közös ügyek és a forradalom. Budapesti Szemle, 1881. 26. k. 321-341. o., 27. k.
27-48. és 212-248.; uő.: A nemzeti őrseregről. Budapesti Szemle, 1890. 64. kötet, 359-374.; Horváth János:
Adalékok az 1847/48. évi országgyűlés történelméhez (az 1867:XII. t.-cz. szempontjából). Bp., 1905.
2 Ld. pld. Szabó Ervin: Társadalmi és pártharcok a 48-49-es magyar forradalomban. Bécs, 1921. 80-222.
uralkodó (azaz a kormányzat) csak a rendek bevonásával hozhat döntést (azaz ezekről törvényt kell alkotni); a nem szabályozott kérdésekben pedig a rendek széleskörű szabadságjogokkal rendelkeznek; azaz, amit a törvény nem tilt, azt szabad. Ez a kétféle megközelítés jól látható volt pld. a reformkorban a nyilvánosság, a szólás- és a sajtószabadság kérdéseiről folytatott politikai vitákban. A dolgot bonyolította az ország sajátos közjogi helyzete a birodalmon belül. Magyarország királya egyben Ausztria császára is volt, aki a Magyar Korona országait leszámítva, nem alkotmányos módon uralkodott. Az uralkodóban erre meglett volna a hajlam Magyarországon és Erdélyben is, de az 1820-1830-as évek próbálkozásai során
kiderült, hogy egyszerűen nem bír a magyar rendiség erőivel. Adót és újoncokat csak a magyar országgyűlés jóváhagyásával szedhetett, ami ugyan nem tett lehetővé a végrehajtó hatalom ellenőrzését, de időről-időre fontos kérdésekben
kompromisszumokra kényszeríthette a birodalmi kormányzatot. Ehhez járult egy közjogi fikció is. Az 1790-1791. évi országgyűlésen elfogadott 10. törvénycikk kimondta, hogy „Magyarország a hozzá kapcsolt részekkel együtt, szabad
és kormányzatának egész módját illetőleg (…) független, azaz semmi más országnak
vagy résznek alá nem vetett, hanem saját állami léttel és alkotmánnyal bíró, s ennél
fogva (…) tulajdon törvényei és szokásai szerint, nem pedig más tartományok módjára
igazgatandó és kormányozandó ország.” A magyar rendek ennek a törvénynek 1848-ig
soha nem tudtak teljes mértékben érvényt szerezni, s nem tudták megakadályozni a
kormányzat által időről időre elkövetett törvénysértéseket; ugyanakkor minden közjogi
sérelem alkalmával hivatkozhattak e törvénycikk megfogalmazására.
Az 1825-1848 közötti közel negyedszázad törvényhozási teljesítménye – ha az
elfogadott törvények mennyiségét nézzük – ugyan jelentős volt, ha azonban tényleges
alkotmányos hozadékát nézzük, meglehetősen csekély.3 Ahogy Kossuth egy 1846-ban
megjelent vezércikkében fogalmazott: „Tizenöt év óta tarkábbnál tarkább
színvegyületekben tűnnek fel hazánk jövendőjének biztosítására terveink, emezt
akarjuk, amazt akarjuk, és számítgatjuk lépéseinket, mint a sakkjáték vonásait; pedig a
nemzet sorsa bizony csak oly sakkjáték, melynek játékkövei közzé hatalmasan bele
belereplikáz a história fergetege, mígnem a systematicus játékosok azon veszik észre
magokat, hogy játékköveiket elhordta a szél. – Mit akarunk mi e játék-dühvel? Azt
hisszük: megmentjük a hazát toldozó foltozó reformkáinkkal? azt hisszük,
biztosíthatjuk nemzetünk jövendőjét, ha a jövendő épületének alaprakását
elmulasztottuk?”
S valóban, a megnézzük e törvényeket, a létező gazdasági-politikai rendszer egészét
érintő, gyökeres átalakulással járó törvényt alig találunk. Ilyen lett volna az 1839-
1840-ben elfogadott törvény az önkéntes örökváltságról, amelynek értelmében a
jobbágy és a földesúr szabad egyezsége alapján a jobbágy megválthatta földjét és
személyét az úrbéres szolgáltatások alól. A kárpótlás összegét úgy számították ki,
hogy az évi szolgáltatások értékét kamatnak fogva fel, kiszámították a tőkeértéket,
mint váltságösszeget. Ezen a módon 1848-ig az úrbéres népesség alig 1 %-a szabadult
ki a földesúri függésből.
Kimondottan a törvényalkotás szempontjából foglalkozik e korszakkal Sándorfy Kamill: Törvényalkotásunk
hőskora. Az 1825-1848. évi reformkorszak törvényeinek története. Bp., 1935. 13-188.
Magyar Szabadelvűek. Bp., 1999. 68-73.
Ilyen törvény volt az 1844:2. törvénycikk a magyar nyelv államnyelvvé tételéről,
vagy a katolikus egyház privilégiumait korlátozó 1844:3. törvénycikk a vallásról. De a
többi törvény mindegyike a rendszer keretein belül próbált meg változtatni, s jellemző
tény, hogy noha Széchenyi már 1830-ban követelte az ősiség eltörlését a szabad
birtokforgalom érdekében, ezt sem sikerült keresztülvinni 1848-ig. A magyarországi
törvényhozás még így is évtizedekkel járt az erdélyi előtt, ahol 1846-1847-ben még
nem is az örökváltságról, hanem az úrbérrendezésről vitatkoztak.
Kossuth szavaiban a gyökeres átalakítás igénye, ha úgy tetszik, az alkotmányos rend
átalakításának kívánsága fogalmazódott meg. Ezt az álláspontot képviselte az 1847.
június 7-i ellenzéki konferencia által elfogadott program, az Ellenzéki Nyilatkozat is.
A nyilatkozat hitet tett a közteherviselés, a nem nemes osztályok politikai jogokban
részesítése, a törvény előtti egyenlőség, az úrbéri viszonyok részleges állami
kármentesítés útján történő kötelező megszüntetése, az ősiség eltörlése, a hitel- és
birtokszerzés biztosítása mellett, követelte az alkotmányosságot ért sérelmek
megszüntetését és Magyarország önállóságának tiszteletben tartását. A szöveg igen
élesen bírálta az osztrák kormányzat abszolutisztikus politikáját, s állást foglalt
amellett, hogy az örökös tartományokat is alkotmányhoz kell juttatni.5 Ezt egészítette
ki a „vezérmegye”, Pest megye rendjei által szeptember folyamán elfogadott
követutasítás, amely nem elégedett meg a kormányzat egyes cselekedeteinek
bírálatával, hanem a kormányzat egész működését vonta kritika alá. Készítői úgy
vélték, hogy a magyar országgyűlésnek ezt három téren kell megtennie: a birodalom és
a külhatalmak kapcsolatai, Magyarország és az örökös tartományok kapcsolata, végül
Magyarország belügyei tekintetében. A követutasítás elérendő célként határozta meg
azt, hogy a kormány az országgyűlési többség kifolyása, akaratának végrehajtója (azaz
a parlamentnek felelős testület) legyen.
Ezeknek az elveknek alapján fogalmazta meg Kossuth 1848. március 3-án elmondott
felirati beszédét, amelyben a párizsi forradalom után előállt kedvező helyzetben,
követelte Magyarországon a közteherviselés, politikai jogegyenlőség, népképviselet és
a független nemzeti kormány megteremtését. Ám ezzel nem elégedett meg, s annak
tudatában, hogy e követelések elhangozhatását is a külpolitikai helyzet változásai
tették lehetővé, alkotmányt követelt a Habsburg-birodalom örökös tartományainak is.
A bécsi forradalom után ezzel a felirattal utazott az országgyűlés küldöttsége Bécsbe,
hogy elérje Magyarország alkotmányos átalakítását.7
Az 1848. évi törvényhozás ugyan nem jelentkezett „a múlt eltörlésének” igényével,
ám ténykedése következtében olyan gyökeres átalakulásra került sor az ország
közjogi-politikai-gazdasági rendszerében, amilyenre az államalapítás óta nem volt
példa Magyarországon. Megváltozott a végrehajtó hatalom struktúrája és
intézményrendszere, átalakult a törvényhozás szerkezete és szerepe, gyökeresen
átalakult a társadalmi-gazdasági rendszer, s többé-kevésbé direkt módon, ekkor
született meg az állampolgári (alap)jogok első kodifikálása, megszűnt a személyi
Közli Kossuth Lajos összes munkái. XI. Kossuth Lajos az utolsó rendi országgyűlésen. S. a. r. Barta István.
Bp., 1951. (továbbiakban KLÖM XI.) 157-164.
Uo. 168-196.
Közli KLÖM XI. 619-628. Javított szöveggel közli „Nemzeti újjászületés”. Válogatás Kossuth Lajos
írásaiból és beszédeiből. Szerk. Pajkossy Gábor. Bp., 2002. 102-109. V. ö. Pajkossy Gábor: Kossuth felirati
beszédéhez (1848. március 3.). (In:) Emlékkönyv Orosz István 70. születésnapjára. Szerk. Angi János, ifj. Barta
János. Debrecen, 2005. 169–179. o.
alávetettség rendi alapú, komplex rendszere. De még az Ausztriához való, lényegében
nem szabályozott viszony is sokkal egyértelműbbé vált, mint amilyen 1848 előtt volt.
A továbbiakban az átalakulást ezen szempontok alapján tekintem át, s ezáltal
szeretném bizonyítani, hogy 1848-ban nem „csupán” törvényalkotás, hanem
alkotmányozás is folyt.8 Ha megnézzük Kossuth 1848-1849. évi iratait, több százszor
hivatkozik az 1848-as alkotmányra, de még Görgei Artúr 1849. január 5-i váci
nyilatkozata is „Magyarországnak V. Ferdinánd király által szentesített alkotmánya”
érdekében ígér harcot ennek külső és belső ellenségei ellen.9
Az átalakulás kulcskérdése a közjogi rendszer átalakítása volt, hiszen a reformkori
magyar törvényhozás éppen azért nem tudta megtenni azokat a döntő lépéseket,
amelyekre a polgári átalakulás érdekében szükség lett volna, mert a közjogi
berendezkedés önmagában alkalmatlan volt erre, mind a törvényhozás szerkezete,
mind a kormányzat „felelőtlensége”, mind az Ausztriához való alárendelt viszony
miatt.
Közjogi szempontból legfontosabb a III. törvénycikk volt, amely szerint az uralkodó
„minden polgári, egyházi, kincstári, katonai és általában honvédelmi tárgyakban”
kizárólag a független magyar felelős minisztérium útján fogja gyakorolni a végrehajtó
hatalmat. A törvénycikk megfogalmazása nem volt elég egyértelmű, hiszen ez
határozott formában csak azokat a tárgyakat utalta a magyar kormány hatáskörébe,
amelyek korábban a Magyar Királyi Kancellária, a Helytartótanács és a Kamara
köréhez tartoztak, vagy „azokhoz tartozniok kellett volna.” A törvénycikk szövege
csak általában szólt a minisztériumhoz tartozó „katonai és általában minden
honvédelmi” tárgyakról.10
Ha a korábbi kormányszékek tényleges hatáskörét nézzük, azt látjuk, hogy a régi
kormányszékek az új kormányban létrejött tárcák némelyikéből többet is lefedtek,
ugyanakkor a későbbi miniszterelnökség szerepét két kormányszék megosztva
gyakorolta.
Igen használható áttekintést ad a törvények által érintett szakterületekről Péterfy Sándor: Az 1848. évi
törvényekről és tanügyi eseményekről. Bp, é. n. [1898.] 6-12. Ez a szűkebb értelemben vett alkotmányt érintő
törvények közé a 3. (felelős kormány), 4. (népképviseleti országgyűlés), 5. (képviselőválasztás), 6. (Partium
visszacsatolása), 7. (Erdély uniója) és 21. (országcímer és nemzeti színek) törvénycikkeket sorolja. A törvények
keletkezésére ld. Károlyi Árpád: Az 1848-diki pozsonyi törvénycikkek az udvar előtt. Magyarország Újabbkori
Történetének Forrásai. Hivatalos iratok és levelek. Bp., 1936. (a továbbiakban Károlyi Árpád, 1936.) Az
országgyűlés munkájára ld. Varga János: A jobbágyfelszabadítás kivívása 1848-ban. Bp., 1971. 46-336.; Urbán
Aladár: Gróf Batthyány Lajos miniszterelnöksége, fogsága és halála. Bp., 2007. (a továbbiakban Urbán Aladár,
2007.) 15-121. Az 1848-as államrendszerre ld. Csizmadia Andor: A polgári forradalom és a nemzeti
szabadságharc időszakának állama és joga. In: Csizmadia Andor – Kovács Kálmán – Asztalos László: Magyar
állam- és jogtörténet. Szerk. Csizmadia Andor. Bp., 1978. 289-315.; Gergely András: A magyar polgári
alkotmányos államrendszer 1848-ban. (In:) uő.: 1848-ban hogy is volt? Tanulmányok Magyarország és KözépEurópa
1848-49-es történetéből. Bp., 2001. 93-136. A törvények rendszerének elemzését ld. Szabad György: A
polgári átalakulás megalapozása 1848-49-ben. In: Spira György – Szűcs Jenő szerk.: A negyvennyolcas
forradalom kérdései. Bp., 1976. 49-64. Külön nem hivatkozott állításaink javarészt megtalálhatók e három
utóbbi munkában.
Görgey Artúr: Életem és működésem Magyarországon 1848-ban és 1849-ben. S. a. r. Katona Tamás. Pro
Memoria. Bp., 1988. I. k. 291.
10 Ld. a kérdésre F. Kiss Erzsébet: Az 1848-1849-es magyar minisztériumok. Bp., 1987. (továbbiakban F. Kiss
Erzsébet, 1987.) 7-47.
Helytartótanács
Miniszterelnökség
Belügyminisztérium
Közmunka- és közlekedésügyi minisztérium
Igazságügyi minisztérium
Földművelés-, ipar és kereskedelemügyi minisztérium
Vallás- és közoktatásügy
Kamara Pénzügyminisztérium
Kancellária Miniszterelnökség
Külügyminisztérium (Király személye körüli minisztérium)
Ám még ez a megfeleltetés is csalóka, hiszen a magyar kormányszékeknek
gyakorlatilag semmifajta beleszólásuk nem volt az országban keletkezett jövedelmek
elköltésébe, vagy az önálló gazdaságpolitika egyik legfőbb eszközét jelentő
vámpolitika formálásába. De a magyar kormányszékek arról sem dönthettek, hogy az
országba milyen sajtótermékek kerülhetnek be, vagy milyen kiadványok jelenhetnek
meg, hiszen mindezt a Magyarországon törvényileg nem, valójában létező és működő
cenzúrahivatalok szabályozták birodalmi központi rendelkezések és iránymutatások
alapján.
Magának a végrehajtó hatalomnak a szerkezetében is fontos változások történtek. A
korábbi kormányszékek kollegiális jellegűek voltak, azaz, a tisztviselők egyéni
felelőssége a döntésekben és a döntésekért nemigen érvényesült. Noha ezek is
viszonylag jól strukturált intézmények voltak, a modern szakminisztériumi igazgatás
követelményeinek aligha felelhettek meg. A legfontosabb azonban nem ez volt, hanem
a kormány és a miniszterek parlamenti felelősségének kimondása, ami gyökeresen
megváltoztatta a végrehajtó hatalomnak az államfőhöz és a törvényhozáshoz való
korábbi viszonyát. A kormányszékek vezető tisztviselőit korábban lényegében semmi
nem kötötte a törvényhozáshoz, az 1848:3. törvénycikk értelmében immáron nem
csupán a király, hanem immár (gyakorlati szempontból sokkal inkább) az
országgyűlésnek voltak felelősök, s miután a miniszterek a maguk tárcáiért is
felelősséggel bírtak, közvetve a minisztériumi tisztviselők is felelőssé váltak.
A hadügyek
Ugyanakkor a korábbi kormányszékek honvédelmi és hadügyi tekintetben még ennyi
szuverenitással sem rendelkeztek, hiszen legfeljebb a Magyarországon állomásozó cs.
kir. (császári-királyi) hadsereg elszállásolásában, ellátásában, a hadiadó és az
újoncilleték beszedésében, illetve a katonai és polgári hatóságok közötti
kapcsolattartásban játszottak szerepet. 11 A katonaság ügyeinek nagy részét a
birodalom egész területére kiterjedő rendszerben bécsi Udvari Haditanács
A reformkori magyar hadügyre ld. Borus József: A kuruc szabadságharctól ezernyolcszáznegyvennnyolcig.
(In:) Magyarország hadtörténete. Főszerk. Liptai Ervin. Szerk. Borus József. Bp., 1985. I. k. 443-445.; Molnár
András: Hadügyi reformkísérletek 1848 előtt. (Az önálló nemzeti haderő megteremtésének előzményei).
Századok (133.) 1999/6. 1193-1214.
intézték. Ezekről azonban nem intézkedtek az 1848. évi törvénycikkek, ahogy arról
sem, hogy mit jelent a magyar katonaság; az országban állomásozó, nagyobbrészt
osztrák, lengyel, cseh, morva, ukrán kiegészítésű alakulatokat, vagy pedig az ország
területén toborzott és sorozott, ámde sokszor külföldre vezényelt katonaságot?
Az új kormányzat a III. törvénycikk értelmében megteremtette (vagy, az 1791:10.
törvénycikket viszonyítási alapnak tekintve, helyreállította) az ország kormányzati
szuverenitását. A magyar kormány immáron önmaga hozhatta az ország egészére
vonatkozó döntéseket, s ennek során immáron nem a megalakuló osztrák kormány,
hanem „csupán” az uralkodó beleegyezését és jóváhagyását kellett elnyernie. A
Bécsben (jórészt a Kancellária személyzetéből) megalakult magyar
Külügyminisztérium immáron nem a birodalmi kormányszervek magyar
„postahivatala” volt, hanem a magyar és az osztrák kormány közötti egyenjogú
kapcsolattartásért felelős minisztérium. Nem vált ugyan modern értelemben vett
külügyminisztériummá (a külpolitikát a miniszterelnök maga intézte), de már
elnevezésével jelezte azt a tényt, hogy az Ausztria és Magyarország közötti viszonyok
kül- és nem (birodalmi) belügynek minősülnek.
Ugyanígy megtörtént a hadügyek feletti rendelkezés de facto megszerzése is, noha ez
egyáltalán nem volt problémamentes. A hadsereg vezérlete és vezénylete 1848 előtt
egyértelműen uralkodói felségjognak, maga a cs. kir. hadsereg közös birodalmi
intézménynek, s a birodalmi egység egyik legfőbb jelképének és biztosítékának
minősült.
A 3. törvénycikk 8. §-a szerint „a magyar hadseregnek az ország határain kívüli
alkalmazását, nemkülönben a katonai hivatalokrai kinevezéseket” az uralkodó
„személye körül leendő felelős magyar miniszter ellenjegyzése mellett” fogja
elhatározni. A 8. § ugyan behatárolta a magyar kormány mozgásterét, s látszólag
komoly befolyást engedett a hadügyekbe az uralkodónak és a Bécsben lévő
külügyminiszternek. Ám az utóbbi csupán olyan katonai ügyeket továbbíthatott az
uralkodóhoz, amelyek hozzá a kormánytól vagy a hadügyminisztertől felkerültek. A
14. § intézkedett arról, hogy a felelős magyar minisztériumnak lesz egy honvédelmi
osztálya is. Ez volt az a törvényes alap, amelyen megszervezték az önálló magyar
hadügyminisztériumot.
Az 1848:3. törvénycikk értelmezése körül kezdettől fogva komoly viták folytak a
magyar és az osztrák kormány között. Az osztrák miniszterek maguk között
elismerték, hogy a törvény nemcsak a régi feudális kormányszékektől átvett ügyekre,
hanem minden Magyarországot érintő katonai ügyre vonatkozik. A magyar
kormánnyal szemben azonban kezdettől fogva egy szűkített értelmezést képviseltek,
tehát csupán a helytartótanács, a kancellária és a kamara hatáskörében ismerték el a
magyar kormány intézkedési jogát. Ezáltal igyekeztek kezükben tartani a
magyarországi katonaság ügyeit is. Ezért az Udvari Haditanács, majd az örökébe lépő
cs. kir. Hadügyminisztérium (Kriesministerium) továbbra is magától értetődő
természetességgel küldött rendeleteket a magyarországi főhadparancsnokságoknak,
illetve az alájuk rendelt katonai szakhatóságoknak. A magyar kormányzat azonban –
12 V. ö. Hajnal István: A Batthyány-kormány külpolitikája. S. a. r. Urbán Aladár. 2. kiadás. Közös Dolgaink.
Bp., 1987. 25-48.; F. Kiss Erzsébet, 1987. 185-194.
ha már a szuverenitást nem sikerült megszereznie – sikeresen blokkolta ezeket az intézkedéseket.
Végül Batthyány Lajos miniszterelnök határozott fellépésének köszönhetően május
7-én az uralkodó királyi kéziratban a négy magyarországi főhadparancsnokságot, a
budait (a szűkebb értelemben vett Magyarország), a temesvárit (Bánság), a
péterváradit (Szlavónia és Szerémség) és a zágrábit (Horvátország) a Batthyánykormány
rendelkezései alá rendelte azzal, hogy a magyarországi katonaság a
továbbiakban minden parancsot a magyar kormány útján fog kapni, s jelentéseit is
ehhez kell intéznie.13 A nagyszebenit (Erdély) főhadparancsnokságot csak június 10-
én, az erdélyi unió szentesítésekor utasította a magyar kormányzat rendeleteinek
teljesítésére. Ez világossá tette, hogy az osztrák hadügyminisztérium illetékessége
semmilyen tekintetben nem terjed ki a Magyarországon állomásozó katonaságra,
illetve a magyarországi határőrvidékre, s az ezekre vonatkozó rendeleteket a
főhadparancsnokságok ezentúl a magyar kormánytól veszik.14
A törvényhozás
Ugyanilyen fontos és gyökeres volt az a változás, ami a törvényhozás szerkezetében
és működésében történt. 1848 előtt Magyarországon két-, Erdélyben egykamarás
országgyűlés működött. Más-más módon, de mindegyik igen aszimmetrikus
összetételű volt. Magyarországon a főrendi tábla annak ellenére blokkolhatta az
alsótábla javaslatait, hogy a főrendek számaránya még a politikai jogokat lényegében
monopolizáló nemességen belül is inkább csak ezrelékekben volt kifejezhető.
Erdélyben pedig az uralkodói meghívólevéllel megjelenő királyi hivatalosok
(regalisták) révén volt komoly lehetősége a kormányzatnak arra, hogy neki tetsző
irányba befolyásolja a törvényhozás működését. Magyarország és Erdély unióját
követően megtörtént a két törvényhozás integrációja is (a magyarországi 4-5.
törvénycikkek alapján.)
Az új, a képviselőház tekintetében népképviseleti alapon választott törvényhozás
megmaradt ugyan kétkamarás szerkezetűnek, de a főrendiház (felsőház) szerepe és
súlya jelentősen leértékelődött.15 Egyrészt megszűnt az a fajta blokkoló funkciója,
13 A máj. 7-i királyi kéziratokat közli Pap Dénes: Okmánytár Magyarország függetlenségi harczának
történetéhez 1848-1849. Pest, 1868. I. k. (továbbiakban Pap Dénes I.) 77-79. Ld. még Urbán: Batthyány-iratok I.
458-460.; Urbán Aladár: A Batthyány-kormány hadügyi politikájának első szakasza (1848 április – május)
Hadtörténelmi Közlemények, 1971/2. 224-226.; Urbán Aladár: Batthyány és a honvédelem 1848-ban. Századok,
1982/6. (a továbbiakban Urbán Aladár, 1982.) 1235-1236.; Bőhm Jakab: A magyarországi főhadparancsnokság
1848 tavaszán (1848. április 16 – 1848. május 23.) Hadtörténelmi Közlemények, 1983/1. 55-58.; Urbán Aladár,
2007. 161-164.
14 A június 10-i kéziratokat ld. Pap Dénes I. 182-184. V. ö. Thim József: A magyarországi 1848-49-iki szerb
fölkelés története. II. k. Bp., 1930. 380-382. – Minderre ld. még Urbán Aladár, 1982. 1232-1237., Urbán Aladár:
Batthyány Lajos miniszterelnöksége. Nemzet és Emlékezet. Bp., 1986. 351-357. és 553-556.; Urbán Aladár,
2007. 191-193.
15 A népképviseleti országgyűlésre összefoglaló jelleggel ld. Beér János – Csizmadia Andor szerk.: Az
1848/49. évi népképviseleti országgyűlés. Bp., 1954. Ld. még Ruszoly József: Az országgyűlési népképviselet
bevezetése Magyarországon (Az 1848:V. tc. létrejötte). (In:) Fazekas Csaba szerk.: Társadalomtörténeti
tanulmányok. Studia Miskolciensia 2. Miskolc 1996.; Fábiánné Kiss Erzsébet: A magyar törvényhozás
szerkezetének átalakulása. In: A magyar országgyűlés 1848/49-ben. Szerk. Szabad György. Bp., 1998. 64-91.;
Jean Bérenger – Kecskeméti Károly: Országgyűlés és parlamenti élet Magyarországon 1608-1918. Ford. Bethlen
Attila, Lajtai L. László és ifj. Benda Kálmán. Napvilág Kiadó Bp., 2009. 285-313.
amelyet a reformkor során mindvégig gyakorolt, s immáron nem az uralkodói (birodalmi) érdek képviselőjeként
lépett fel. Másrészt magának a felsőtáblának a
politikai arculata is megváltozott, hiszen többnyire a volt ellenzéki főrendek, a
kormány által újonnan kinevezett főispánok vettek részt a munkájában (egy részük
nem is volt arisztokrata). A felsőház leértékelődését jelezte a létszámviszonyok
alakulása is. A házszabály eredetileg 50 főrend jelenlétét követelte meg az érvényes
határozathozatalhoz, ezt azonban 1848. augusztus 25-én 30-ra, október 1-jén 20-ra
kellett leszállítani.
választók és választhatók száma is. A törvényhozás elsősorban vagyoni, illetve
értelmiségi cenzus alapján jelölte ki a választásra jogosulta körét, ugyanakkor nem
vette el a választójogot azoktól a nemesektől, akik 1848 előtt rendelkeztek
választójoggal, de nem ütötték meg egyik cenzus mértékét sem. Ez ugyan némileg
torzított a rendszeren, ugyanakkor a nemesség nagy tömegei az új törvények
értelmében is választásra jogosultak voltak. Ugyanez vonatkozott azokra a városi
polgárokra is, akik az új cenzusok alapján nem kaptak volna szavazati jogot.16
Kiküszöbölte viszont a korábbi rendszer több súlyos torzítását is. Egyrészt, az új
választókerületek kijelölésével népességarányossá tette a képviseletet (ez nem
feltétlenül felelt meg a választásra jogosultak arányainak), hiszen míg korábban egy
nagy lélekszámú megye ugyanúgy két követet küldhetett, mint egy kisebb lakosságú,
az új rendszer a megyei lakosság számarányait vette figyelembe a választókerületek
számának megállapításánál. Másrészt, míg korábban a szabad királyi városok által
küldött összes követ szavazata együttesen ért fel egyetlen megye szavazatával,
immáron e városok is népességarányuknak megfelelő képviselői helyhez (és
szavazathoz) jutottak. Végül, a káptalani szavazatok eltörlésével kikerült egy
testidegen elem a lakosságarányos választási rendszerből.17
Szabaddá vált a mandátum értelemben is. Míg korábban a megyék és szabad királyi
városok követei – sokszor tényleges politikai meggyőződésük ellenében – kénytelenek
voltak a küldőik által megfogalmazott követutasítás alapján szavazni, eltérő
szavazatuk pedig megsemmisítette egymást (azaz, az adott törvényhatóság szavazata
ez esetben érvénytelen volt), az új szabályozás hallgatással mellőzte a követutasítás
intézményét, s a képviselők megbízóleveleként a választási jegyzőkönyv szolgált.
Miután a rendi országgyűlések időszakában megesett, hogy a követek valamelyikét
politikai meggyőződésükkel meg nem egyező pótutasítások elfogadásával
kényszerítették lemondásra, az utasítási rendszer eltörlésével a kényszerített
visszalépés lehetősége is megszűnt.18
16 A választókra ld. Vörös Károly cím nélküli referátumát a forradalom 125. évfordulóján rendezett
konferencián. Spira György – Szűcs Jenő szerk.: A negyvennyolcas forradalom kérdései. Bp., 1976. 130-136.
Esettanulmányként ld. Vörös Károly: A választójog kérdése a bányavidékeken 1848-ban. Századok, 1948/1-4.
166-190.
17 Fazekas Csaba: Érvek és ellenérvek a káptalani követek országgyűlési szavazatjogáról Szemere Bertalan
ismeretlen beszéde kapcsán (1847. október 15.) In: Egyház és politika a XIX. századi Magyarországon.
Nemzetközi történész konferencia előadásai, 1998 május 27-28. Szerk. Hegedűs András és Bárdos István.
Esztergom, 1999. 11-31.
18 A választásokra és a választási rendszerre ld. Csizmadia Andor: A magyar választási rendszer 1848-1849-
ben. Bp., 1963.
Jelentősen csökkent az uralkodó játéktere az országgyűlés mellőzését, illetve
munkájának félbeszakítását illetően is. Noha már az 1620. évi 3, törvénycikk
rendelkezett az országgyűlés háromévenként összehívásáról, s ezt 1791-ben és 1827-
ben megismételték, az uralkodó (mint éppen az 1811-1825 közötti tizennégy év
története mutatta), hajlamos volt e törvényt mellőzni. Az 1848. évi 4. törvénycikk
viszont évenkénti ülésezést írt elő, s egy-egy országgyűlés mandátumát három évben
szabta meg azzal, hogy az újabb ciklust megelőző hat hét alatt meg kell történnie az ú
képviselőválasztásoknak; azaz, immáron gyakorlatilag folyamatossá tette az
országgyűlés munkáját. Fontos volt az a rendelkezés (1848:4. tc. 5. §), amely szerint
az uralkodó csak akkor napolhatta el vagy oszlathatta fel korábban az országgyűlést,
ha egyben kitűzte a következő országgyűlés összehívásának időpontját, illetve ha az
országgyűlés elfogadta az előző évi zárszámadást és a következő évi költségvetést. Ez
a pont tette lehetővé, hogy amikor V. Ferdinánd 1848. október 3-án (magyar miniszteri
ellenjegyzés nélküli) királyi kéziratban feloszlatta az országgyűlést, a testület erre
hivatkozva nyilváníthatta törvénytelennek az uralkodói rendeletet.
Az államfői hatalom
Ebből is kitűnik, hogy a törvények jelentősen korlátozták az addig meglehetősen tág
államfői hatalmat. A 3. törvénycikk 7. §-a az érsekek, püspökök prépostok, apátok, a
zászlósurak kinevezési jogát, a kegyelmezést, a nemesi rangok, címek és rendjelek
adományozásának jogát hagyták meg az uralkodónak – de ezeket is csak „az illető
felelős magyar miniszter ellenjegyzése mellett.” A 8. § szerint „a magyar hadseregnek
az ország határain kívüli alkalmazását, nemkülönben a katonai hivatalokrai
kinevezéseket” az uralkodó „személye körül leendő felelős magyar miniszter
ellenjegyzése mellett” fogja elhatározni. A 8. § ugyan behatárolta a magyar kormány
mozgásterét, s látszólag komoly befolyást engedett a hadügyekbe az uralkodónak és a
Bécsben lévő külügyminiszternek. Ám az utóbbi csupán olyan katonai ügyeket
továbbíthatott az uralkodóhoz, amelyek hozzá a kormánytól vagy a hadügyminisztertől
felkerültek. A 9. § szerint a 7-8. §-ban foglalt ügyeket leszámítva, az uralkodónak az
országból való távolléte esetén a többi ügyeket a kormány végelhatározás céljából „a
nádor s királyi helytartó elhatározása alá” terjeszthette. Az uralkodói önkénynek gátat
szabott az a rendelkezés, amely valamelyik, Budapesten tartózkodó magyar miniszter
ellenjegyzéséhez kötötte az uralkodói rendelkezések érvényességét.
Az államegység megteremtése
A szuverenitás visszaszerzésének fontos biztosítéka volt az állam területi
reintegrácója. Ezt szolgálta a 6., a Partium visszacsatolásáról (pontosabban, az 1836-
ban erről hozott 21. törvénycikk végrehajtásáról) szóló törvénycikk, illetve
Magyarország és Erdély uniójáról szóló 7. törvénycikk helyreállították az ország
területi egységét. (Ez utóbbi azonban csak az erdélyi rendi országgyűlés hasonló
értelmű törvénycikkének elfogadása és június 10-i uralkodói szentesítése után történt
meg.)
Fontos problémát jelentett az ország déli és keleti határszélén húzódó Katonai
Határőrvidék (Militärgrenze) státusának rendezése. Az 1848:5., az országgyűlési
követek népképviseleti alapon történő választásáról szóló törvénycikk 5. §-a ugyanis a
választókerületek között felsorolta a Határőrvidék ezredeit is, az 55. § pedig a
horvátországi (varasd-károlyvárosi) határőrvidéken a horvát tartományi gyűlésre, a
szlavóniai-szerémségi és bánsági határőrvidéken, illetve a csajkás kerületben a magyar
kormányra bízta a képviselőválasztás módjának szabályozását. A magyar közjogi
felfogás szerint a Határőrvidék egész területe a Magyar Királyság része, az osztrák
(birodalmi) felfogás szerint viszont mind Magyarországtól, mind a birodalom más
területeitől független katonai gyarmat, amelyet legjobb lenne önálló tartománnyá
szervezni. A tét persze nem csak ez volt. Bécsben attól tartottak, hogy ha a
Határőrvidék visszakerül magyar fennhatóság alá, olyan magyar haderővé válhatna,
amely az összmonarchia érdekeivel ellentétben is felhasználható. A magyar fél pedig –
teljes joggal – attól tartott, hogy ha fennhatóságát nem sikerül kiterjesztenie a
Határőrvidékre, e terület katonai szervezetben élő nem magyar lakosságát a magyar
átalakulás ellenségei a magyar kormány ellen fogják mozgósítani. Hosszas viták után a
két paragrafust mégis sikerült elfogadtatni, de az esküt tevő magyar miniszterek
mindegyikének írásba kellett adnia, hogy a katonai határőrvidék belső igazgatási
szerkezetét nem fogják háborgatni. A törvénycikk csak általában utalt arra, hogy a
határőrvidék politikai rendezése iránt a törvényhozás részletesen intézkedni fog.
Mindenesetre, az igénybejelentés megtörtént, s a május 7-i királyi kéziratokat
követően a magyar kormány legalább elvileg rendelkezhetett a Határőrvidékkel is.19
A szuverenitás külsődleges jegyeit érvényesítette a 21. törvénycikk, amely szerint „a
nemzeti szín és az ország címere ős jogaiba visszaállíttatik”, s amelynek értelmében
„minden középületeknél s közintézeteknél minden nyilvános ünnepek alkalmával, és
minden magyar hajókon a nemzeti lobogó és [az] ország címere” használandó. Józan
önkorlátozásra vallott az a kiegészítés, amely a kapcsolt részek (Horvátország és
Szlavónia) számára lehetővé tette, „hogy az ország színei és címere mellett saját
színeiket és címerüket is használhassák.”
Folytatás a második részben.
